Интернет издания

Борбата с корупцията е 90% превенция и 10% репресия

aleksandar kashamovАдвокат Кашъмов, Програма "Достъп до информация" изпрати едно силно и много цитирани становища по Закона за борба с корупцията, наред със становищата на някои други организации. Как ще коментирате ясната нагласа този проект да бъде приет на първо четене в парламента, въпреки много критики срещу него, с опцията да бъде "доизглаждан" в движение, каквито съображения се чуха?

Някои обществени събития в България повече приличат на физически закони, отколкото на разумна дейност. И затова често имаме чувството, че вървим след събитията, които пък се влачат от някакви течения.

От една страна, законопроектът в сегашния му вид накърнява много сериозно основни човешки права и по тази причина е вреден и опасен.

От друга страна, в този си вид той няма да постигне целите си. И, на трето място, борбата срещу корупцията можеше да бъде развивана по разумен начин в една от две посоки, но нито една от тях не виждам в този проект. За момента изглежда, че първата от тези посоки ще бъде една пропусната опция – това е подобряване и затягане на съществуващия в момента режим. Втората възможна линия е приемането на специален антикорупционен закон с определено съдържание.

Веднага трябва да се направи уговорката, че самостоятелни антикорупционни закони има в много малко държави, с названието закони за превенция на корупцията, и те са характерни за прецедентното право. По важното обаче е, че обща черта за страните от Западна Европа, включително и държавите в Северна Америка, като САЩ и Канада, е изключително силният фокус върху т.нар. превенция на корупцията, т.е. работа за предварителното ѝ предотвратяване, вместо да се разчита предимно на репресията. Иначе казано, ако си представим нещата като фуния, превенцията трябва да бъде по-широкоспектърна, образно казано тя трябва да "преборва" поне 90% от корупцията, за да остане репресията в тясната част от цедката за останалите 10%. Третият модел, към който най-общо се числим и ние, са държавите от Източна Европа, които дълги години бяха в преход. За тях е характерна най-вече една много засилена обществена нагласа, че репресията крепи устоите на обществото, която нагласа в културологично отношение идва от Изтока. 

Тоест не толкова от влиянието на бившите тоталитарни режими на управление?

Не само. Да речем, че това влияние е различно за нас и за централноевропейските държави, където остатъчното влияние от тоталитарния режим има превес, защото те все пак са по-близо до западните традиции, а ние – по-близо до Изтока. В този контекст, за държава като нашата е важна общата нагласа, изразяваща се в силната вяра, че корупцията се преборва с репресивни мерки. Тази нагласа може да се види още по-изявена и доминираща в Азия, тя е доста характерна за различни азиатски държави.

Интересното е, обаче, че в много от държавите от нашия регион - Словения, Литва, Латвия и Естония, Румъния през последните години, Сърбия – се изгради един общ модел на обособяване на една антикорупционна агенция, която е фокусирана върху превенцията на корупцията. Това се случи в резултат на консултантската работа на западни експерти, че превенцията на корупцията е много важен аспект и че тя е основният фактор в борбата с корупцията. Този възглед бе приет от политическата воля в тези близки до нас по манталитет и култура общества.

В държави като Холандия или Франция например, дейността по превенция на корупцията се извършва от различни институции, които работят всяка в своята област, без да се смята за необходимо тази превантивна дейност да се обединява в едно общо звено. При нас, отново под сянката на Изтока, образно казано, се формира моделът да има един орган.

Но при нас той се очертава да е по-скоро репресивен.

Според мен при нас въпросът е на първо място в разликата между превенция и репресия, което е методологически проблем. В сравнение с повечето страни, където в една или друга степен се разбира тази разлика, при нас тя просто не се разбира. Не се разбира понятието "превантивни мерки", което означава, според мен, че включително не се четат докладите на ГРЕКО, групата за борба с корупцията към Съвета за Европа, която  подлага на оценка държавите, сред които и България. Докладите са публично достъпни и от списъка с въпросите, които се разглеждат в тях (втори кръг), човек лесно може да разбере кои мерки се отнасят към превенцията на корупцията и да си даде сметка колко широкоспектърни са те. От една страна, разбира се, се разглежда въпросът дали на ниво изпълнителна власт (която носи отговорността за политиките) съществува политика за борба с корупцията, която непрекъснато да се обмисля, обсъжда и обновява.

Дали има някакъв документ, стратегия?

Точно така. И дали той е широко обсъден, разбира се.

Вторият сегмент е идентифицирането на различните институции, които работят в сферата на превенция на корупцията. Тук трябва да се направи едно много сериозно уточнение. В зависимост от това дали говорим за аспекта превенция или за аспекта репресия, се прилага стандарт на разширително или на стеснително тълкуване и разбиране на понятието корупция. В репресивната сфера то се тълкува и прилага стеснително, защото това е задължителен стандарт при налагане на репресията с оглед гаранциите за правата на хората. Развитието на международните стандарти през последните години все пак дава по-широко разбиране, но отново много ясно определено. Наказателната конвенция относно корупцията на Съвета на Европа определя кои видове престъпления спадат към корупционните престъпления, те съществуват и в нашия Наказателен кодекс, защото ние сме подписали Конвенцията и сме си прегледали закона по тази линия. В този смисъл отдавна корупцията не е класическото разбиране за престъплението подкуп. Тя включва и търговия с влияние и други форми, които са ясно описани като престъпни състави.

За целите на превенцията обаче се прилага по-широк спектър, защото фокусът на превенцията на корупцията е насочен на първо място към държавната администрация. Задължение на административните ръководители е да следят за прояви на непочтеност или пропуски, които водят до непочтеност на държавните служители, в резултат на което да се накърнява обществения интерес. Например, ако назначиш непочтен човек да определя обществените поръчки, дори да не можеш да докажеш той какво е направил, създаваш риск за разходване на публични средства не по предназначение или не по най-правилния начин. Това изисква на организационно ниво отделните администрации да приемат мерки за превенция на корупцията. Тук вече корупцията се разбира в широк смисъл, защото това не е репресия спрямо даден държавен служител.

И тук се включват различните инструменти на превенцията. На първо място е прозрачността, на второ - обсъждане със заинтересованите, което  е подобно на прозрачността. Третият елемент е свързан с кодексите за поведение в администрациите. Кодексът за поведение дава един широк спектър на задължения от различен характер, но тяхното неспазване би трябвало да се следи, а не просто някъде да бъде публикуван някакъв документ, а служителите да не знаят това, както често се случва у нас.

На четвърто място идва тематиката за конфликт на интереси, която е малко по-тясна от кодексите за поведение, защото в тях става въпрос, да речем, за поведение на публично място или взаимоотношение с колегите.

Политиката, свързана с подаръците, е нещо, което в България не се разбира. До ден-днешен тук няма общи правила, свързани с подаръците. Според мен, това е един от големите проблеми и ние сме го посочили в нашето становище по законопроекта. В правилниците на Народното събрание от няколко години насам се промъкват някакви подобни правила, отнасящи се до народните представители, но няма такива универсални правила за държавната администрация. В много държави, предимно западните, има дори конкретни лимити за подарък, който може да получи държавен служител или магистрат. В случая подарък се разбира в един по-широк смисъл, като тук се включва почерпка, ходене на почивка и т.н. Такава обща политика и уредба за подаръците у нас няма, включително в новия законопроект, което е странно, защото от една страна, се иска да се декларират пътувания, включително за стаж, за обучения, а от друга страна не се поставя никакво правило за допустимостта някой да те вземе на стаж, да отидеш да пътуваш на нечии разноски и т.н.

Чух коментари в този смисъл - добре, отиваме с приятели до Сърбия и някой плаща бензина, трябва ли да декларирам? Не можеш да универсализираш такова изброяване и критерият се губи.

В това е въпросът - има смисъл да декларираш, само ако има някакви забрани и лимити. Ако няма забрани и лимити, декларирането се превръща в задоволяване на едно самоцелно обществено любопитство, то става задължение без смисъл. А след като има задължение за деклариране, тъкмо защото в началото не е много ясно как то се изпълнява, обикновено се приемат някакви указания, които да напътят хората как да декларират. След което в края на годината се извършва една цялостна оценка, с участие на всички хора от дадената организация, в която се разглежда имало ли е сигнали за нередно поведение; възникнали ли са някакви казуси в съответната организационна единица, и, ако има такива, се прави уточняване и детайлизиране на правилата. В това се състои идеята мисленето за превенцията да предшества мисленето за репресията. У нас обаче се мисли едва след като се случи някаква случка като например с консултантския договор на Доган - как да го накажем. В един момент се оказа, както установи ВАС, че такова правило и такава забрана не е съществувала, следователно няма конфликт на интереси (с особено мнение в тричленния състав).

В този смисъл – за да може системата да работи, трябва непрекъснато да има оценяване и детайлизиране на задълженията до определено ниво, така че в случай на нужда да можеш да наложиш очакваната репресия. Но тогава самата превантивна работа, уточняването на правилата, участието на самите хора, които биха били обект на тези правила и на тази санкция в процеса, от една страна ги кара на ранен етап да си съобразят поведението, а, от друга – навреме повишава тяхното знание за правилата. Казано с термини, това улеснява доказването на  субективната страна, защото дори при налагане на административно наказание трябва да има доказана субективна страна. И най-накрая, за действието на репресията остават само малцината най-нагли, които не са си коригирали поведението.

Тук отново давам пример защо е важна уредбата за подаръците. Известно е, че престъплението подкуп по принцип е много трудно доказуемо, не само в България, а навсякъде. Но в България ние се държим като лисицата в оная басня на Езоп, която завидяла на змията за дължината ѝ, проснала се до нея и започнала да се разтяга, за да се издължи, докато накрая  умряла. Ние непрекъснато се напрягаме да разкриваме все повече подкупи, да се наказват все повече хора, но според мен, през последните пет-шест години у нас има забележителен брой присъди за подкуп в сравнение с други държави. Доколкото си спомням имаше и осъдени магистрати. Сигурен съм, че ако направим сравнение с други държави, особено демократични държави, ще видим, че у нас има повече влезли в сила присъди или поне не по-малко. Но така или иначе, подкупът си остава трудно доказуемо престъпление. Далеч по-лесно е да има правило за подаръците, при което изобщо не се изисква доказване на целта – всяко нарушение води до съответните последици, вместо непрекъснато да държим прокуратурата и съда в положение да се мъчат да постигат осъдителни присъди за подкуп.

Като Ви слушам си давам сметка, че този разговор за превенцията у нас като че въобще не е воден, друг е въпросът дали от незнание или от нежелание. Но какво може да се направи?

Разговорът трябва да започне. В предишния вариант на проектозакона за първи път се беше появила една идея за самооценка на администрациите, която май сега не я видях. А самооценката е част от това, за което говорим - оценка на правилата и на събитията през годината, в която участват самите служители и която води до детайлизиране на правилата, до информирането на хората за тях и до съответната публичност и прозрачност. Защита на подателите на сигналите е също част от тази цялостна систематика.

В момента в редица закони - за държавния служител, за администрацията и др., съдържат правила, които по същество са антикорупционни. Един държавен служител подлежи на оценка и периодична атестация, пише отчети и т.н. Тези правила обаче се изпълняват крайно формално и аз не виждам как да стане ефективно. Излиза, че част от тази превантивна система ние може би сме създали, но не знаем това.

Първо, това е точно така. Не бива да се забравя, че в България антикорупционно законодателство се създава от 2000 г. насам, даже може би от края на 90-те години. Първите антикорупционни закони са Законът за държавния служител с определени правила към държавните служители, Законът за администрацията с основните принципи, Законът за достъп до обществена информация със задълженията за прозрачност, Закон за публичност на имуществото на лицата, заемащи висши държавни и други длъжности, също от 2000 г., Законът за обществените поръчки, който беше приет в края на 90-те години, следвайки предходния закон за държавните и обществените поръчки, Законът за конфликт на интереси, който е малко по-отскоро, той е приет през 2008 г., а започна да функционира от началото на 2009 г. и т. н. Има антикорупционни правила в различни други закони - за народните представители в Правилника за работа на Народното събрание, за магистратите - в Закона за съдебната власт. Антикорупционен елемент на превенцията има в и Закона за нормативните актове и в АПК в частите, които се отнасят до обсъждане на проекти за нормативни актове, защото самото задължение за процедура по обсъждане е превенция пред лобистки текстове.

На границата между превенция и репресия са мерките, свързани с изпирането на пари, една материя, с която преди се занимаваше Министерството на финансите, а от известно време се занимава ДАНС (от създаването й със закон през 2008 г.), което е също любопитен уклон към репресивната страна. Правилата, свързани с антидискриминацията също са част от уредбата на антикорупцията по западен стандарт, доколкото проявите на дискриминация там се отчитат като форма на корупция.

Правилата са много.

Когато говорим за превантивните мерки си спомням, че в едно холандско изследване са идентифицирани 9 категории на поведение, което се смята за несъвместимо с правилата на интегритета (почтеността) на държавния служител. Да няма конфликт на интереси, да не се краде от работното място, да не се допуска дискриминационно поведение и т.н., като всеки от тези девет елемента е предмет на наблюдение в контекста на цялата система за самооценка в администрацията. Като разбира се, тези правила са толкова по-строги, колкото по-висока длъжност заема съответният човек, т.е. разполага с повече власт и ресурси.

Значи от 2000 година правим антикорупционно законодателство и докъде сме стигнали със създаването на една цялостна концепция за превенцията в корупцията?

Много от тези елементи у нас са решени по сходен начин с този в повечето държави. Действително, нормално беше например материята за несъвместимостта и конфликта на интереси да се съдържа в Закона за държавния служител, а не в отделен закон. Така е в повечето държави по света, но има и страни, където това е решено с отделен закон, както при нас. Въпрос и на историческото развитие на страната.

Аз обаче не мога да разбера част от причините за социалното инженерство в България, на което сме свидетели от доста време насам. Да правиш нещо според копирани модели, а не според това как са се нагласили нещата, каква е историята и от какво има нужда. Може би психолози и социолози трябва да коментират това явление, но като че ли има някакво чувство на срам от миналото, от извървяния път, включително и близката история, поради което ние не ценим това, което сме направили и постигнали. Аз например смятам, че Административно-процесуалния кодекс е един добър закон, но не съм чувал колегите да правят такива оценки публично.

Поради комплекси от миналото в обществен план?

Мисля, че има нещо, което бележи културата на тази нация на ниво, с което трябва да се занимават социални психолози. Когато ти не харесваш историята си, когато не харесваш направеното от теб, не го цениш и не очакваш другите да го оценят, тогава ти си склонен да правиш законодателство ден за ден, да си променяш концепциите ден за ден, и това в крайна сметка води до много по-силна нагласа към тоталитаризъм и авторитаризъм. Защото тоталитаризмът и авторитаризмът се хранят от желанието на целия народ да има тотална радикална промяна и от липсата на критично отношение към тоталната и радикалната промяна. По тази причина, всеки, който у нас заяви: "Аз искам радикално да променя нещо!", той неизменно бива приветстван от хората – именно заради това чувство за срам и нехаресване на историята. Това означава, че утре ние сме склонни да възкачим тиранин на престола. Това е дълбоко заложено в манталитета на този народ. И ние трябва да знаем този проблем, да се опасяваме от него и да внимаваме да не станем жертва на тази си нагласа.

От друга страна, доколко все пак това нежелание за концептуално осмисляне на законодателството и за предприемане на необходимите, правилните и ефективни промени, не се дължи на настоящия олигархичен модел на управление и на стремежа на политическата класа (осъзнат или неосъзнат) нищо да не се случи?

Според мен е неосъзнат стремеж. Той обаче се подхранва от много неща, тоест тук говорим за множество фактори. За един от тях току-що споменах - тази нагласа на хората, която, образно казано, корумпира политиците. Защото те, стремейки се да отговорят на очакванията, се опитват да правят точно такива неща.

На второ място, в настоящия случай това е свързано с една конкретна амбиция да се покаже пред обществото нещо много голямо като действие и като резултат, без разбирането, че нищо голямо не може да се направи на този свят, без да си го поставил на релсите.

Третият проблем е силната степен на политизация на администрацията у нас  изобщо. Този проблем е специфичен за нас, макар че сигурно съществува в една или друга степен и в други, особено източноевропейски държави. У нас не се е случило все още ясно разделение между политическата власт и администрацията. Причините са разнообразни. Първо, политизацията на цялата администрация е реминисценция от миналото. Второ, Законът за държавния служител, приет в края на 90-те години и многократно изменян, не отговори на очакванията да създаде независима администрация. Тя продължи да е зависима, като в редица случаи колегите отбелязват, че защитата на държавния служител е по-слаба, отколкото защитата, с която разполагат работещите по Кодекса на труда. Така се създава възможност за едно директно политическо влияние, няма как да се случи това диалогизиране между политическата власт и държавната администрация, което виждаме например в един хумористичен сериал като английския "Yes Minister". Той е много забележителен в това отношение, защото пресъздава цяла една концепция на западноевропейското и северноамериканското общество, тоест на цивилизованото общество, че доброто управление е резултат от случването на диалога между политиците, от една страна, които са избрани от гражданите, и държавните експерти, от друга страна, които са независими от политическия избор, но пък са изцяло наясно с естеството на работата. Това у нас не успява да се случи. У нас главните секретари например са политически фигури, докато в класическата западноевропейска система това са най-висшите държавни служители, лидерите на независимата администрация. У нас те се назначават политически - идват и си тръгват със съответните титуляри и цялото управление.

Връщаме се към въпроса защо така се случва?

Политическата партия, която взема властта, иска да има всичко. И тя го прави, ако няма елементи в системата, които да й пречат. А когато от партиите на власт зависи да си направят системата, пък те имат съгласие, че системата не трябва да пречи на управляващата партия, това вече води до проблемите, на които сме свидетели. Същото нещо, според мен, го наблюдаваме в казуса с антикорупционния закон – едно неразбиране, нежелание за разбиране или преследване на конкретни цели, свързано с това да направим системата каквато ни падне, пък ние ще управляваме, както си намерим за добре.

Аз съм убеден, че част от политиците искат и се опитват нещо да направят, но тук липсва експертно знание, нещо повече – липсва уважение към експертното знание, а и няма търпение да се изчака една качествена работа.

По принцип трудно се случва симбиозата между политик и експерт. Политикът винаги е бърз и нетърпелив, защото той иска да покаже на избирателите резултат и това е естествената тяга на всеки политик. Експертът пък иска търпение, за да си свърши работата. За да се случи нещо като добро управление, трябва уважение и симбиоза между двамата. Това обаче не става в България, защото у нас няма място за експертите. Това е друга културологична черта, чийто генезис сигурно идва от репликата "Учи мама, за да седиш на бюро и да не работиш". Но то е отделна тема.

Аз мисля, че има системни проблеми. Тези проблеми не са свързани с някаква далечна цел на някого да мъти водата, а са свързани с неща, които много отдавна съществуват в нашата държава и общество, но за да ги оправим, трябва да ги опишем като проблеми и да набележим стратегия как да ги избягваме. Ето това не се случва. Затова трябва да се бие камбаната.

интервю на Мирела Веселинова

Цялото интервю четете в сайта на "Правен свят"

©2018 Всички права запазени! Александър Кашъмов - официален сайт. Уеб агенция Кая Про ООД.
Материали от този сайт могат да бъдат публикувани в други медии, само ако бъде цитиран източникът.

Search