Проектът за антикорупционен закон – необходим или проблемен?

Измененията в законите трябва да следват откритите слабости в прилагането им, а не да удовлетворяват неясни и непроверени в практиката концепции
Александър Кашъмов, ръководител на правния екип на „Програма достъп до информация”, специално за "Икономист"

Проектът за антикорупционен закон се оказа упорито усилие на правителствата от последните няколко години. Общественото обсъждане на неговия трети поред вариант приключи на 1 септември 2017 г. с публична дискусия в Народното събрание, организирана от министъра на правосъдието Цецка Цачева. Поставят се естествените въпроси: по-добър или по-лош е този проект от своите предшественици, отговаря ли на обществените необходимости и въобще нужен ли е на България такъв закон?

Изготвянето на проекта

Положителна оценка следва да се даде на широкото обсъждане на проекта, макар по стара традиция това да бе осъществено във ваканционен период. Така се случва в тази страна – важен законопроект ще се обсъди през август, изграждането на ядрена централа – по Коледа, и т.н. В края на пролетта към Министерството на правосъдието бяха сформирани работни групи за изработването на документа, в които бяха включени държавни институции и неправителствени организации. Обсъжданията през юни и юли бяха интензивни и редица експерти дадоха различни препоръки, основани на опита от прилагането на антикорупционното законодателство до момента. Бяха посочвани детайли и проблеми от досегашната работа на Комисията за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси (КПУКИ), Сметната палата, Инспектората към Висшия съдебен съвет и др. Напредък се вижда в отказа на министерството да се подават анонимни сигнали, предложени в стария вариант на проекта, като същевременно се предвижда защита на подателите на сигнали за корупция. Тези стъпки показват, че становищата и критиките към предходните законопроекти са били прочетени и отчетени.

Същевременно не е положителен резултат, че ценни предложения не са намерили място в крайния текст, въпреки че бяха подробно мотивирани в работните групи и възприети от участниците в тях без възражения. Това вероятно се дължи на липсата на запис на дискусиите и на време за тяхното обобщаване и за съчленяване на отделните текстове от проекта. Така например бе изоставено без обяснение предложението на „Програма достъп до информация” да бъде създаден единен публичен регистър с декларациите както на висшите, така и на останалите държавни служители. Очевидно е също, че не е стигнало време да бъдат съчленени внимателно отделните текстове, така че да се намират в органична връзка помежду си. Например определението за „корупция” е дадено в началото на проектозакона, това за „конфликт на интереси” и „облага” е в средата, а останалите дефиниции – в края на проекта.

Мегазакон и ефективни мерки

В мотивите към проекта на закон се заявява съобразяване с препоръките на Европейската комисия към България, от една страна, и възстановяването на чувството за справедливост у гражданите – от друга. Като основен проблем в съществуващата уредба се сочи нейната фрагментираност. В действителност се установява, че препоръки от ЕК за приемане на такъв закон не са отправяни. Те са насочени към подобряване на нормативната уредба, без да се уточнява дали да се приеме един закон, или да има промени в различни закони. Колкото до справедливостта – всички закони следва да бъдат насочени към справедливостта и утвърждаването на чувството за справедливост. Самият смисъл от съществуването на общовалидни правила е тясно свързан с понятието за справедливост. Поради това не е особено удачно на един закон да се възлагат повече надежди в това отношение, отколкото на останалите.

Противодействието на корупцията включва множество и различни мерки, поради което не може да бъде изчерпано с един закон. То трябва да пронизва всички области на управлението – образование, здравеопазване, полиция, съд и т.н. Палитрата от мерки, които водят до ефективна борба с корупцията, е изброена в Конвенцията на ООН срещу корупцията и в други международни документи. Сред тях са създаването на система на прозрачност на управлението, процедури за участието на гражданите и техните организации в процеса на вземането на решения, кодексите за поведение на служителите, уредбата на конфликта на интереси, обученията за държавната администрация, самооценките на администрациите за корупционен риск, процедурите за подаване на сигнали, разследванията, конфискуването на плодовете на корупцията и др. Както е ясно, всички тези закони не могат да бъдат обединени в един-единствен. Обратно, традиционно в развитите държави тези въпроси се уреждат от различни закони, а някои обичайно не са законово регламентирани. Същественото е да бъде постигната добра взаимовръзка между законите и другите мерки, както и между институциите, които противодействат на корупцията. Там следва да се съсредоточат усилията на държавата, а не върху създаването на митичен мегазакон, генериращ големи очаквания.

Превенция и репресия

В общественото пространство се коментират два текста на антикорупционен закон, изготвени съответно от ГЕРБ и от БСП. В действителност в строгия юридически смисъл на думата проект на закон е единствено този на ГЕРБ, тъй като изготвеният от социалистите документ не е внесен все още в парламента и няма статут на законопроект. И в двата обаче се набляга върху репресивните мерки, а не върху превенцията на корупцията. В класическите демокрации репресията срещу корупцията не се отличава съществено от борбата срещу останалите видове престъпления. Обществото заслужава еднаква защита от кражби и грабежи, от подкупи и търговия с влияние, от убийства, отвличания и измами. Често звената, които се занимават с разкриването и разследването на различните видове престъпления в полицията например, са различни, но институцията, която има задачата да извършва тази дейност, е една. Така полицията има задачата да подпомага прокуратурата в събирането на доказателства с цел уличаване на извършителя на престъпление, а прокуратурата има отговорността да изготви убедителен обвинителен акт и на основата на събраните доказателства да поддържа обвинението в съда. Тази е системата за борба с какви да е престъпни прояви, в това число и корупционните. Приоритетното разследване на престъпления може да се извърши и без да се създава нов държавен орган. Важното е да се полагат усилия да се прилагат съществуващите закони, а не постоянно да се пишат нови. Приемането на изменение в закон или на нов закон е допустимо само когато са изчерпани всички останали средства за подобряването на дейността в дадена област на държавното управление. В мотивите към проекта на закон не виждаме доводи, че съществуващата система е изчерпала възможностите си, а само блян за постигане на справедливост.

Подсилването на репресията в предложения проект на закон не изглежда да следва ясна концепция. От една страна, новосъздадената комисия ще разполага с власт да извършва оперативно-издирвателна дейност и да използва специални разузнавателни средства, т.е. да подслушва, чете кореспонденция и др. От друга страна, ще извършва дейността по т.нар. „конфискация на незаконно придобито имущество“, извършвана досега от Комисията за отнемане на незаконно придобито имущество (КОНПИ). Оперативно-издирвателните действия и подслушванията всъщност ще са насочени към установяването и санкционирането на конфликта на интереси и още по-неясното противодействие на „корупционни прояви“. Това е една прекалено тежка намеса в правата на хората, за да се осъществи дейност, която все пак не е противодействие на престъпление. Едва ли е необходимо да подслушваш някого, за да установиш, че е укрил от декларацията си апартамент или банкова сметка. Тоест липсва пропорционалност на намесата в личния живот и кореспонденцията на хората в сравнение с преследваната цел. Абсолютно неясно е понятието „корупционни прояви“. В една правова държава само проявите, които са забранени от закона, могат да бъдат санкционирани. Следователно понятия без определение в закона не могат да бъдат въобще основание за твърдение, че някой нарушава правилата, камо ли за навлизане в сферата на конституционно защитената неприкосновеност на личната му сфера и кореспонденция.

Отнемането на имущество

Конфискуването на имущество се отнася до широк спектър от престъпления, които обхващат както подкуп и престъпления против републиката, така и поръчкови убийства, сводничество, грабеж и др. Въвеждането на цялостната материя по конфискацията в антикорупционния закон води до разфокусиране на работата по противодействие на корупцията и смесването ѝ с друга област на държавна дейност. Същевременно адресирането едновременно на държавни служители и на хора, за които се предполага, че са извършили криминални деяния, създава странно впечатление и изпраща неясно послание към гражданите. Редополагането на министри и народни представители с убийци и сводници при всички положения представлява странен законодателен прийом. От друга страна, съсредоточаването на прекалено голяма репресивна власт в ръцете на един държавен мегаорган създава опасен прецедент в държава, която неотдавна се е отърсила от тоталитарната система и практики. Идеята да бъдат използвани постоянни сътрудници за стартиране на процедури срещу висши служители допринася за тези съмнения. Система, основана на донесения на дежурни доносници и тайно следене, не само напомня бившата Държавна сигурност, но и реално заплашва да прояви белези от отминалите времена. Твърде вероятно е, вместо да попречи на политическата корупция, тя да се превърне в неин инструмент.

Публичност на декларациите на държавните служители

Единствено декларациите за имущество и интереси на лицата, заемащи висши публични длъжности, ще бъдат подавани до комисията по закона, респ. публикувани в поддържания от нея регистър, докато публичността на декларациите за интереси на останалите над 100 000 държавни служители е поставена под въпрос. От годишните проучвания, които ПДИ извършва на интернет страниците на стотиците институции в системата на изпълнителната власт и независимите държавни органи, става ясно, че около две трети от декларациите на държавните служители за конфликт на интереси не се публикуват въпреки формулираното задължение в Закона за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси. През 2017 г. на основата на резултатите от проучването Комисията за конфликт на интереси предприе целенасочени и систематични мерки за подобряване на състоянието, в резултат от което в периода юни – август 2017 г. процентът на публикуваните декларации нарасна. Така се оказва, че настоящите усилия за ефективно прилагане на закона постигат по-голям напредък от предложения проект на антикорупционен закон.

Посоченият проблем е резултат от опита да се законодателства, без да се отчитат реалните проблеми. Измененията в законите трябва да следват откритите слабости в прилагането им, а не да удовлетворяват неясни и непроверени в практиката концепции.

Вместо заключение

Могат да се посочат и други проблеми в проекта. Така например оставянето на проверките за конфликт на интереси само в ръцете на звена в самите институции може да доведе до неефективност поради затваряне на проблемите в организации, където хората се познават, а вероятно някои от тях действат и координирано. От друга страна, заявеното засилване на превенцията няма да бъде ефективно приложено, без администрациите да бъдат конкретно задължени да извършват самооценка на корупционния риск на основата на практическите проблеми, с които се сблъскват всеки ден. Министърът на правосъдието потвърди на общественото обсъждане на 1 септември, че този недостатък ще бъде отстранен. Ще се помисли и по предложението за осигуряване на обществен достъп до подадените от всички служители декларации чрез един общ онлайн регистър.

Текстът е публикуван в брой 36/2017 г. на списание "Икономист", който може да купите в разпространителската мрежа.